從各地政府政策重心看，近兩年為實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，節(jié)能減排領(lǐng)域的政策力度明顯更大，比如工信部今年要求壓降鋼鐵產(chǎn)量，多地嚴(yán)禁新增高耗能產(chǎn)能，可以說對于傳統(tǒng)周期行業(yè)的影響類似一輪供給側(cè)改革。

而能源替代也在同步推進(jìn)，風(fēng)電、光伏等有望在未來五年迎來加速發(fā)展期，但由于目前新能源產(chǎn)業(yè)仍在成長期，能源替代或?qū)⒃诟L的時(shí)間維度上發(fā)揮作用。新能源汽車的加速發(fā)展則主要從幾個(gè)較發(fā)達(dá)省份開始，逐步拓展到更多地區(qū)。

相比之下，技術(shù)升級才是長期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵，但從政策上看，布局仍在初期，需要進(jìn)一步加大政策出臺的速度和力度。

隨著習(xí)近平主席在去年9月提出了我國的“碳達(dá)峰”、“碳中和”目標(biāo)，綠色低碳成為了當(dāng)前的熱點(diǎn)話題，預(yù)計(jì)也將在未來很長一段時(shí)間里成為影響我國經(jīng)濟(jì)、工業(yè)、生活發(fā)展的重要因素。作為我國“十四五”的重點(diǎn)工作之一，各部委和地方已經(jīng)開始緊鑼密鼓出臺政策，對未來的碳達(dá)峰、碳中和工作制定目標(biāo)與具體規(guī)劃。本文整理了重點(diǎn)部委和地區(qū)的相關(guān)政策，希望在進(jìn)一步理解“碳中和”時(shí)能做到有跡可循。

1 部委和地方緊鑼密鼓出政策

包括生態(tài)環(huán)境部、能源部、工信部、央行等多部委多領(lǐng)域均為實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)加緊制定行動方案。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《指導(dǎo)意見》中提出，要鼓勵(lì)推動能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域以及鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等重點(diǎn)行業(yè)制定相關(guān)目標(biāo)及行動方案。對此，工信部提出將壓縮粗鋼產(chǎn)量，確保粗鋼產(chǎn)量同比下降；研究水泥行業(yè)碳排放現(xiàn)狀與問題，分階段提出相應(yīng)技術(shù)及政策措施。國家能源局則提出加快風(fēng)電光伏發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)水電核電建設(shè)，大力提升新能源消納和儲存能力等。

毫無疑問，隨著“碳中和”元年的開啟，還有更多政策正在路上。比如根據(jù)證券日報(bào)網(wǎng)，生態(tài)環(huán)境部國家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任柴麒敏日前表示，正在加緊編制的碳達(dá)峰行動方案，將提出地方達(dá)峰主要政策與行動，開展部門和行業(yè)達(dá)峰行動。從預(yù)期來看，我們認(rèn)為各個(gè)政策口可能還會密集地出臺相關(guān)政策，從能源、產(chǎn)業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域共同推進(jìn)。

相較之下，地方政策出臺的腳步也并不落后。事實(shí)上，在各地方召開的兩會中，基本都將實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”列為未來的重點(diǎn)工作，并在政府工作報(bào)告中進(jìn)行了相應(yīng)部署。

具體來看，在時(shí)間規(guī)劃上，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)對碳達(dá)峰的實(shí)現(xiàn)時(shí)間提出了更高要求。上海和海南都提出要在2025年提前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，江蘇和廣東也計(jì)劃在全國目標(biāo)之前率先達(dá)峰。另外還有部分省份按照目標(biāo)分解的思路，對不同城市劃定了不同的時(shí)間目標(biāo)，比如福建提出“支持廈門、南平等地率先達(dá)峰”。

從實(shí)現(xiàn)路徑看，部委和地方為實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)制定的重點(diǎn)任務(wù)集中在五大方面。首先，面對“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)，中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出要“加快調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)”。就目前來看，節(jié)能減排和能源替代也是地方實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”的兩大抓手。節(jié)能減排工作可以深入到制造業(yè)、建筑業(yè)等諸多產(chǎn)業(yè)的方方面面，政策中提到比較頻繁的包括嚴(yán)控高耗能產(chǎn)業(yè)、落實(shí)階梯電價(jià)、提高綠色建筑比例等等；能源替代則主要通過發(fā)展清潔能源、限制煤炭等方式實(shí)現(xiàn)。此外，技術(shù)升級、健全配套以及生態(tài)碳匯也是許多省份布局“綠色低碳”的重要方向。

1.1 節(jié)能減排

節(jié)能減排是當(dāng)前我國實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的最重要、最經(jīng)濟(jì)的手段。其中壓減高耗能行業(yè)產(chǎn)量、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)是主要的實(shí)現(xiàn)方式，從這個(gè)層面上講，我們認(rèn)為“碳中和”將帶動周期行業(yè)展開新一輪的供給側(cè)改革。

作為制造業(yè)31個(gè)門類中碳排放量最大行業(yè)，鋼鐵產(chǎn)量的壓降成為今年“碳中和”行動中的較明確目標(biāo)。在2020年12月28日召開的全國工業(yè)和信息化工作會議上部長肖亞慶表示，“要圍繞碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)節(jié)點(diǎn)，實(shí)施工業(yè)低碳行動和綠色制造工程。鋼鐵行業(yè)作為能源消耗高密集型行業(yè)，要堅(jiān)決壓縮粗鋼產(chǎn)量，確保粗鋼產(chǎn)量同比下降。”2月8日，工信部發(fā)表文章《繼續(xù)奮斗勇往直前開啟鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新征程》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“確保2021年全國粗鋼產(chǎn)量同比下降?！?/span>

在全國的號召下，重點(diǎn)地區(qū)迅速跟上腳步。唐山在3月初發(fā)布了《3月份大氣污染綜合治理攻堅(jiān)月方案》，提出3月10日前要“關(guān)停燕山鋼鐵、唐鋼不銹鋼、華西鋼鐵、榮信鋼鐵共7座450立方米高爐”、“關(guān)停新寶泰鋼鐵全部生產(chǎn)設(shè)備”等。此后，唐山進(jìn)一步出臺《關(guān)于唐山市鋼鐵行業(yè)企業(yè)限產(chǎn)減排措施的通知》，要求7家鋼鐵企業(yè)3月20日0時(shí)至6月30日24時(shí)執(zhí)行限產(chǎn)50%的減排措施；7月1日0時(shí)至12月31日24時(shí)執(zhí)行限產(chǎn)30%的減排措施。其余16家鋼鐵企業(yè)，3月20日0時(shí)至12月31日24時(shí)執(zhí)行限產(chǎn)30%的減排措施。直接對全年鋼鐵行業(yè)排放情況作出約束。

除鋼鐵之外，各地對電解鋁、燒堿、水泥、甲醇等高耗能產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管和限制措施也正提上日程。例如，內(nèi)蒙古表示若非必要，2021年起不再審批20種高耗能產(chǎn)業(yè)的新增產(chǎn)能項(xiàng)目；山東在2月22日政府新聞發(fā)布會上則提出，將對高耗能行業(yè)分類劃定加嚴(yán)“標(biāo)準(zhǔn)線”，對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)能限期關(guān)停，加速落后產(chǎn)能市場出清。

除了直接壓降、禁止新增產(chǎn)能外，差別電價(jià)改革也是多個(gè)省份進(jìn)一步收緊碳排放的重要措施。比如，江蘇直接對鋼鐵企業(yè)進(jìn)行電價(jià)調(diào)整。20年10月，江蘇印發(fā)《關(guān)于對鋼鐵企業(yè)實(shí)施超低排放差別化電價(jià)政策的通知》明確，自2021年1月1日至2025年12月31日，對全省未按國家及省鋼鐵行業(yè)超低排放改造要求完成“有組織排放、無組織排放、清潔方式運(yùn)輸”全流程超低排放改造和評估監(jiān)測的鋼鐵企業(yè)，以及改造后未達(dá)到超低排放要求的鋼鐵企業(yè)，生產(chǎn)用電價(jià)格在現(xiàn)行目錄銷售電價(jià)或市場交易電價(jià)的基礎(chǔ)上，實(shí)行分階段分層次加價(jià)。

再比如，內(nèi)蒙古2月4日發(fā)布《調(diào)整部分行業(yè)電價(jià)政策和電力市場交易政策》：繼續(xù)對電解鋁、水泥、鋼鐵行業(yè)執(zhí)行階梯電價(jià)政策；嚴(yán)格按照國家規(guī)定對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉8 個(gè)行業(yè)實(shí)行差別電價(jià)政策。

甘肅省2月24日發(fā)布《高耗能行業(yè)執(zhí)行差別電價(jià)管理辦法通知》，要求2021 年3 月31 日前完成本地區(qū)首次執(zhí)行差別電價(jià)企業(yè)確認(rèn)工作。對鋼鐵、鐵合金、電解鋁、鋅冶煉、電石、燒堿、黃磷、水泥等八個(gè)高耗能企業(yè)，按照允許類、限制類、淘汰類，執(zhí)行差別化電價(jià)。

除了對制造業(yè)部門碳排放提出要求外，建筑業(yè)也是重要的壓降對象。根據(jù)2020年7月住建部等七部門發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)綠色建筑創(chuàng)建行動方案的通知》，到2022年，當(dāng)年城鎮(zhèn)新建建筑中綠色建筑面積占比達(dá)到70%；裝配化建造方式占比穩(wěn)步提升，綠色建材應(yīng)用進(jìn)一步擴(kuò)大。

在住建部行動方案的框架下，各地也均結(jié)合自身?xiàng)l件進(jìn)一步細(xì)化了具體目標(biāo)，比如山東在2021年住房城鄉(xiāng)建設(shè)會議上，明確提出“全年新增綠色建筑8000萬平方米，新開工鋼結(jié)構(gòu)裝配式住宅100萬平方米?！保缓颖笔∫?，2021年，“全省城鎮(zhèn)新建綠色建筑占比將達(dá)90%以上”。

1.2 能源替代

站在當(dāng)前的時(shí)點(diǎn)看，要加快減少碳排放，去除周期行業(yè)過剩產(chǎn)能是短期可行高效的選擇。但新能源行業(yè)目前仍處生命發(fā)展周期中的成長期，隨著行業(yè)走向成熟和擴(kuò)張，能源替代將有望在中長期成為我國減少碳排放的第一驅(qū)動力。

首先，對于減少煤炭消費(fèi)的重要難題，不少省份立下了“軍令狀”。比如，煤炭大省山西在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了要“推動煤礦綠色智能開采，推進(jìn)煤碳分質(zhì)分級梯級利用，抓好煤碳消費(fèi)減量等量替代?！保徽憬岢瞿繕?biāo)，“非化石能源占一次能源比重提高到20.8%，煤電裝機(jī)占比下降2個(gè)百分點(diǎn)”；山東直接要求“2021年，煤炭產(chǎn)量穩(wěn)定在1.1億噸左右”；上海則在“十四五規(guī)劃中”提出，“研究推進(jìn)吳涇煤電等容量異地替代”。

而新能源的發(fā)展已經(jīng)成為了各省近年來的重點(diǎn)工作。在各省披露的2021年政府工作報(bào)告中有超過10個(gè)省市把發(fā)展新能源作為2021年的工作重點(diǎn)內(nèi)容。比如遼寧指出要“科學(xué)編制并實(shí)施碳排放達(dá)峰行動方案，大力發(fā)展風(fēng)電、光伏等可再生能源，支持氫能規(guī)模化應(yīng)用和裝備發(fā)展?！?；廣東“加快調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展天然氣、風(fēng)能、太陽能、核能等清潔能源，提升天然氣在一次能源中占比?！?；吉林“加快風(fēng)電、光伏制氫產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化應(yīng)用。推動新能源裝備制造企業(yè)落地，形成產(chǎn)業(yè)集群。”等等，海南更是直接要求“清潔能源裝機(jī)比重提升至70%，實(shí)現(xiàn)分布式電源發(fā)電量全額消納。”

而在最高行動綱領(lǐng)的指導(dǎo)下，多地的清潔能源細(xì)化工作方案也陸續(xù)出臺，尤其是資源稟賦天然具有優(yōu)勢的地區(qū)。山西省早在20年11月和12月就先后發(fā)布《山西省風(fēng)電裝備制造業(yè)發(fā)展三年行動計(jì)劃（2020-2022年）》和《山西省光伏制造業(yè)發(fā)展三年行動計(jì)劃（2020-2022年）》；遼寧也已制定出到2025年風(fēng)電項(xiàng)目和光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)工作方案。

與消費(fèi)端更為相關(guān)的新能源汽車發(fā)展，也是各地十四五計(jì)劃、政府工作報(bào)告中的重點(diǎn)內(nèi)容。比如上海在“十四五規(guī)劃”中明確“到2025年本地新能源汽車產(chǎn)值占汽車行業(yè)比重達(dá)到35%以上?！?；北京的“十四五規(guī)劃”中制定目標(biāo)為“推動存量燃油汽車更新為新能源汽車，到2025年，全市新能源汽車?yán)塾?jì)保有量力爭達(dá)到200萬輛。優(yōu)化充換電基礎(chǔ)設(shè)施布局，加快推進(jìn)氫能源汽車加氫站規(guī)劃建設(shè)?！保唤魇蓵?bào)告中提出“加快充電樁、換電站等建設(shè)，促進(jìn)新能源汽車消費(fèi)”；海南要求“推廣清潔能源汽車2.5萬輛，啟動建設(shè)世界新能源汽車體驗(yàn)中心?！钡鹊?。

部分發(fā)達(dá)地區(qū)先行一步，發(fā)布新能源汽車產(chǎn)業(yè)具體發(fā)展計(jì)劃。上海明確到2025年，本地新能源汽車年產(chǎn)量超過120萬輛，產(chǎn)值突破3500億元，占全市汽車制造業(yè)產(chǎn)值35%以上；浙江的目標(biāo)則是，到2025年，實(shí)現(xiàn)新能源汽車整車產(chǎn)量占全國比重達(dá)到15%左右；北京更是率先制定計(jì)劃推廣更為清潔、高效的氫燃料電池汽車。

1.3 技術(shù)升級

要實(shí)現(xiàn)碳中和，除了節(jié)能減排、能源替代等降低碳排放的做法外，還需要增加碳吸收，也就是增加碳匯、發(fā)展碳捕集和封存技術(shù)等，最終實(shí)現(xiàn)碳排放和吸收量的平衡。事實(shí)上，短期來看，依靠減少碳排放能夠更快實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，而中長期來看，要實(shí)現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)，增強(qiáng)碳吸收能力才是關(guān)鍵。因而地方政府更需要提前布局，在更長的時(shí)間維度里通過科技賦能向最終目標(biāo)邁進(jìn)。

內(nèi)蒙古自治區(qū)科技廳與自治區(qū)能源局在今年1月召開協(xié)同合作座談會并簽署雙方建立協(xié)同工作機(jī)制協(xié)議。協(xié)議雙方進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，共同提出大規(guī)模儲能、氫能、碳捕集封存利用等領(lǐng)域前沿技術(shù)攻關(guān)落實(shí)方案，并組織實(shí)施。海南則直接在政府工作報(bào)告中提到了，“十四五”期間海南將“實(shí)施碳捕集應(yīng)用重點(diǎn)工程”。部分企業(yè)，如國家電網(wǎng)的碳達(dá)峰、碳中和行動方案也指出，要“推動氫能利用，碳捕集、利用和封存等技術(shù)研發(fā)”。

此外，推動數(shù)字化信息化技術(shù)在節(jié)能、清潔能源領(lǐng)域的創(chuàng)新融合，也能夠有效提升減排效率。山西已在政府工作報(bào)告中提出“開展能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)試點(diǎn)”。2月2日，山西省朔州市就原則同意《朔州市能源互聯(lián)網(wǎng)試點(diǎn)建設(shè)方案（草案）》。天津更是先行一步，濱海能源互聯(lián)網(wǎng)綜合示范區(qū)在去年底已全面進(jìn)入建設(shè)階段。

而除了傳統(tǒng)行業(yè)的數(shù)字化，科技企業(yè)也陸續(xù)做出了氣候承諾。比如，騰訊在今年1月宣布啟動碳中和規(guī)劃?！膀v訊也已加快推進(jìn)碳中和規(guī)劃。我們還將加大探索以人工智能為代表的前沿科技在應(yīng)對地球重大挑戰(zhàn)上的潛力，大步推進(jìn)科技在產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排方面的應(yīng)用?！?/span>

1.4 生態(tài)碳匯

另外，提升生態(tài)碳匯能力，也可以增加碳吸收。具體來說，就是要不斷增加森林面積和蓄積量，增強(qiáng)綠地、湖泊、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)的吸碳固碳能力。對此，部分省份也已提出了植樹造林、生態(tài)修復(fù)等目標(biāo)，比如北京在《政府工作報(bào)告》中提出“十四五”要使森林覆蓋率達(dá)到45%，平原地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到32%”；遼寧在《政府工作報(bào)告》中稱要“營造林202萬畝，提升森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，實(shí)施山水林田湖草修復(fù)治理，全面推行林長制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理?！钡?。

1.5 健全配套

此外，還有部分省份在政府工作報(bào)告中提到加快建設(shè)碳交易市場。我們認(rèn)為，要更好地實(shí)現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)，搭牢碳中和配套設(shè)施，推動并完善碳交易市場、輸電設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是不可或缺的。

全國碳交易將于6月底前啟動。2017年12月，國家發(fā)展改革委與9省市政府簽署了全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)維工作的合作協(xié)議，明確由上海市牽頭承擔(dān)全國碳交易系統(tǒng)建設(shè)，目前各項(xiàng)工作正在緊張有序開展過程中，計(jì)劃于2021年6月底前啟動全國碳交易。

多地明確將加快碳交易市場建設(shè)。2月1日，生態(tài)環(huán)境部頒布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式施行，宣告了中國碳市場進(jìn)入“第一個(gè)履約周期”。目前我國的碳交易試點(diǎn)中，上海、天津、湖北、重慶在2021年政府報(bào)告中均提及要加快碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，廣東則強(qiáng)調(diào)深化碳交易試點(diǎn)。同時(shí)天津在2020年新修訂《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，將進(jìn)一步嚴(yán)格對于碳交易市場的管理。

國家電網(wǎng)發(fā)布行動方案，將完善輸電設(shè)備建設(shè)以適應(yīng)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。3月1日，國家電網(wǎng)公司發(fā)布“碳達(dá)峰、碳中和”行動方案，該方案提到將加強(qiáng)輸電通道建設(shè)，提升已建輸電通道利用效率，推動建立跨省區(qū)輸電長效機(jī)制，優(yōu)化送端配套電源結(jié)構(gòu)，提高輸送清潔能源比重。國網(wǎng)規(guī)劃，到2025年，公司經(jīng)營區(qū)跨省跨區(qū)輸電能力達(dá)到3.0億千瓦，輸送清潔能源占比達(dá)到50%。

2. 我國碳中和推進(jìn)路線特點(diǎn)

總結(jié)各地各部門出臺的政策來看，碳中和在我國的推進(jìn)將呈現(xiàn)出以下的特點(diǎn)：

首先，碳中和作為全國性的中長期的重要工作目標(biāo)，在推進(jìn)上必然存在節(jié)奏的前后。從各地政府政策重心看，近兩年為實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，節(jié)能減排領(lǐng)域的政策力度明顯更大，比如工信部今年要求壓降鋼鐵產(chǎn)量，多地嚴(yán)禁新增高耗能產(chǎn)能，可以說對于傳統(tǒng)周期行業(yè)的影響類似一輪供給側(cè)改革。而能源替代也在同步推進(jìn)，風(fēng)電、光伏等有望在未來五年迎來加速發(fā)展期，但由于目前新能源產(chǎn)業(yè)仍在成長期，能源替代或?qū)⒃诟L的時(shí)間維度上發(fā)揮作用。新能源汽車的加速發(fā)展則主要從幾個(gè)較發(fā)達(dá)省份開始，逐步拓展到更多地區(qū)。相比之下，技術(shù)升級才是長期能不能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵，但從政策上看，布局仍在初期，需要進(jìn)一步加大政策出臺的速度和力度。

其次，由于各地區(qū)的碳排放現(xiàn)狀差異較大，各省乃至各城區(qū)預(yù)計(jì)將分批次、分行業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。比如上海、海南、江蘇等地宣布，要在全國計(jì)劃表前率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰；而北京的十四五目標(biāo)已提前定位為“碳排放穩(wěn)中有降”；天津則提出推動鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)率先達(dá)峰和煤炭消費(fèi)盡早達(dá)峰；還有部分省份，如福建已經(jīng)開始探索試點(diǎn)先行，要求部分城市率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。

再者，受資源稟賦以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等多重因素差異的影響，各省當(dāng)前的政策重心也各有不同。比如，煤炭大省山西大量筆墨著色在煤炭行業(yè)，抓好煤炭消費(fèi)是其當(dāng)前的“碳達(dá)峰”行動重心；東北地區(qū)則擁有一定資源優(yōu)勢，也較早地為風(fēng)電光伏行業(yè)發(fā)展定下具體發(fā)展目標(biāo)；汽車消費(fèi)大省北京、上海等均制定了更細(xì)化的新能源汽車行業(yè)實(shí)踐方案，甚至開始推廣氫燃料汽車；浙江則是首個(gè)提出“開展低碳工業(yè)園區(qū)建設(shè)和零碳體系試點(diǎn)”的省份等等。